陕西部署教育领域不正之风集中整治

应尽量将国务院组织体系内的运作，国务院与国务院所属行政规制机构的联系与互动，纳入法治化、制度化、规范化之途，这不仅直接关系到如何以更优良的组织架构，来更有效地实现行政任务，而且间接构成了行政相对人的利益和福祉所系。

[48]而在1967年，毛泽东就对文革提出了一年开张，两年看眉目，定下基础，三年收尾的设想。强世功：中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角，《开放时代》，2009.12 [70]马基雅维利：《君主论》，阎克文译，辽宁教育出版社1998年版，第63页。

[39]而到了60年代中期，中苏关系进一步恶化，两党公开论战甚至直接发展到边界上的军事对峙，苏联在中苏、中蒙边境大规模增兵，美国在越南的军事行动也进一步扩大，开始由特种战争发展为直接出兵。在进入近代以来前所未有深度和广度的社会转型过程之中后，中央与地方关系的调整也始终成为转型中的一个重要内容。[39]军事科学院军事历史研究部、军事图书馆等编著：《中国人民解放军全史第一卷：中国人民解放军的七十年》，军事科学出版社2000年版，第353页。因此，在新中国成立之初，尽管新中国一度表达出希望和两大阵营建立平等外交关系的善意，但以美国为首的西方阵营却对新中国采取了敌视态度，这在很大程度上威胁到了中国的国家安全。[17]同上注，第909-911页。

1951年，毛泽东就指出：敌来让其登陆，并须诱其深入，然后聚而歼之。而由这些更趋向于地方分权的改革措施所产生的地方试验和地方竞争，也确实有效的支持了经济的发展。[10]房地产调控中的立法权冲突主要是部门规章与地方规章、地方性法规之间的冲突。

公民权利与国家权力的关系属于国家政治关系的内容，国家权力内部的央地关系当然也不例外。过度管制导致地方政府的积极性并不高，市场反映也比较消极。详言之，宪政要求央地双方通过以宪法为核心的法制建设及法律实施实现双方的商谈和协作，以制度建设合理地表达和沟通双方利益，并对调控措施构建合理的反馈及评估机制。发行人需要详细披露资金用途、相关规划、信用记录、上一次债券筹集和使用状况等财务信息。

学术界和社会对央地博弈的通俗理解则是上有政策、下有对策，即地方政府在执行中央政策的过程中，基于自身的实际情况和利益得失，按照自己的理解和目的，有意识地运用讨价还价、交易、变通等合法或不合法的手段和策略执行政策，进而导致中央的政策意图不能圆满实现甚或完全落空的一种或明或暗的博弈活动。在具体形式上，其开端和主线都围绕财政关系的调整而进行，标志则是著名的分税制改革。

解决这个问题不能依赖政治和行政手段的强化，也不能依靠财政分权改革中惯用的妥协性、投机性的利益诱导，更不能依靠作为社会公共利益的抽象代表、鼓动民意或以民意之名向地方施压，而必须超越财政分权形成的以利益分配主导央地关系的传统窠臼，转而探寻更为开阔的视野，以宪政的理念和规则推进央地关系改革的顶层设计。不管是基于房地产市场发展的客观需要，还是基于中央政府为了公共利益而介入房地产市场的现实诉求，调控本身均具有必然性和合理性，但地方政府的各种规避、修正及反对严重削弱了中央政策的实际效果。特别是在市场化程度越普遍、竞争和分工越深入、与利益的生产及分配越紧密的产业中，央地之间、各地方之间的利益就越容易出现巨大差异。这些都是《宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》以及《地方组织法》等赋予的法定权力，应当在产业调控中予以有效利用。

对于发达地区的政府债，重在防止投机和炒作。反之，地方如果对中央立法有异议，只能在行政法规与宪法和法律相抵触时向全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）提出进行审查的建议。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（以下简称《分税制决定》）明确了央地各自的事权和财政收支的范围，确定了中央税、地方税和共享税。单一制国家以法国为代表，从改革过度的中央集权开始，逐步转向中央集权和地方分权的融合。

规制进路的重点包括以宪法相关法为核心完善事权、财权和立法权的分配机制改革，以财税法为核心完善国有资产、地方债和税收制度的改革，并在具体产业调控中完善中央权力的约束机制。参见曾国安、陈会玲：《美国市政债券风险管理制度及其启示》，《理论月刊》2011年第8期。

（2）在《地方组织法》里赋予地方政府对本行政区域内的经济和社会发展事务独立的决定权，中央政府的决策涉及地方事务的应当以法定程序征求地方政府的意见。实际上这是许多领域的政府公共管理所面临的共同难题。

地方认为中央立法不适当也应该允许其向全国人大常委会申诉。《地方组织法》第59条规定，县级以上的地方各级政府的职权是执行上级国家行政机关的决定和命令。笔者认为，具体的完善对策有四： （1）以宪法修正案的形式确立经济和社会治理中构建央地商谈和协作机制的重要性和必要性，承认并保护地方的合法利益。这种缺乏合法性和合理性支持、缺乏规则预期和程序透明的央地博弈，[1]既凸显了当下房地产调控个案中央地关系的严重失衡，也是经济和社会改革中整个央地关系的缩影。面对紧迫、重大的调控需求和纷繁复杂、变动不居的产业实际情况，要严格保证和准确评价特定的产业调控措施是否科学、合理，确实有违调控本身的客观规律。从广义的角度看，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）、《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）等均属于此范畴。

参见吴丽华：《营改增新题：央地分成难题已解，地税何处去》，《华夏时报》2012年4月28日。产生上述后果的原因主要来自三个方面，同时也是目前我国经济和社会治理中央地关系存在的三个主要问题。

[3]实践中，中央对地方政府的试探作出的反应可能有很多，过程可能也比较复杂。规制理念的核心是在宪政的视野下从顶层设计出发确立央地关系改革的共识。

（2）完善《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》），明确地方独立的发债权。在此轮房地产调控中，恰恰是北京、上海和广州等大城市的房地产市场现状与中央的调控立场存在更多相似的地方，对中央调控政策的落实也最为彻底。

参见[美]芮恩施：《平民政治的基本原理》，罗家伦译，中国政法大学出版社2003年版，第174-176页。而这一判断权，最理想的归属应该是最高人民法院，也就是调控的司法审查。国务院并未强推，而是在试点城市宣布对原归属试点地区的营业税，改征增值税后收入仍归属试点地区，其后多地政府纷纷响应，申请加入试点。世界各国为达致这一标准，最普遍的做法是促进中央集权和地方分权的融合。

按世界税法惯例，其确立及调整均应由立法机关决定方才符合宪政的要求。总体而言，我们应当以宪政和法治的理念匡正产业调控的基本指导思想，并指导完善中央权力的约束机制。

（3）严重妨碍了科学合理的央地关系及法治秩序的建立。这个制度要想有效实施，关键在于强化人民代表大会的权力，即先以法律明确政府提交研究报告义务的范围，并以临时质询的方法保证对政府的约束。

我们应当将备案审查的范围扩大到部门规章和地方规章，并将立法草案纳入审查范围以防止立法颁布之后再发现冲突难以裁决。对于地方性事务范围的判断不应当由中央垄断，即使是只能制定法律的基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，凡涉及地方利益的，也不应排除地方合理的立法权。

忽视地方利益表达和沟通而强推的中央调控在实践中面对地方博弈必然遭遇两难：视而不见就会被地方解读为默认，默认就等于间接鼓励地方先斩后奏的试探权，从而实际上否定自己的调控立场。宪政   一、房地产调控困局的核心在于央地关系失衡 以2010年4月17日国务院发布的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（以下简称国十条）为标志，有史以来最严厉的房地产调控已经持续三年多了。既然是共享税，那么仿照证券交易税实行央地各半最为合理。无论如何，两者均是对中央调控权威和公信力的直接损害。

一方面，中央调控一直存在着一刀切、令行禁止的强烈偏好。然而，以财政分权为核心的央地关系改革也存在隐患和风险，并且已经造成严重后果。

宪政的制度特征应表现为以宪法为核心，通过系统的立法、执法和司法等法治建设推进宪政共识、落实宪政规则。包括地方政府在内的利益相关者均有权向最高人民法院申诉。

反之，一律叫停或封杀则是对地方行动合法性评价的介入，这在实际操作中则会顾此失彼、困难丛生。宪政乃是专横统治的反命题。

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